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土地流转信托模式需要逐步完善较好

2020-11-20 来源:

刚刚结束的十八届三中全会释放出积极创新推进农村集体土地流转的政策信号。在此之前,土地流转的模式也早已经成为信托创新的热点。和北京国际信托先后推出了土地流转信托产品,令信托业为之侧目。对于信托公司介入土地流转信托究竟应该怎么看?就此采访了北京金诚同达(上海)律师事务所高级合伙人许海波律师。

:在您看来,土地流转信托的特点和优势是什么?

许海波:按照2002年颁布的《农村土地承包法》规定,土地流转是指集体所有土地的权利人通过转包、出租、互换、转让等方式进行交易的行为。集体土地比较常见的流转方式,其一是由国家征收补偿,将集体土地变性为国有土地,然后通过划拨或出让进行流转;其二是通过土地租赁或厂房租赁的方式进行流转,这一部分以非农建设用地为主;其三是农民之间自发地转包、互换土地。目前征收补偿后转让应该是农村集体土地流转最主要的方式,尤其在一些城乡结合地区,当然争议和冲突也越来越严重。

土地流转信托属于财产权信托,根据设立信托的土地性质,可以分为耕地信托(土地承包经营权信托)、非农建设用地信托、林地信托等。根据信托委托人的数量,可以分为单一信托和集合信托。

以集合土地承包经营权信托为例,通过设立财产权集合信托计划,信托公司将农民家庭或个人所拥有的土地承包经营权集中起来,然后由信托公司将大片的土地交给专业的农业企业进行经营,发展规模农业、现代农业。这种模式和过去的农业合作社在形式上有相似之处,但本质上有实质性区别,因为过去的农业合作社是在计划经济体制内将土地集中起来,农民依附于土地。但是土地流转信托是按照市场化机制将土地经营权集中起来经营,农民作为土地流转信托的设立者、委托人从角色命名到人物设计,同时也是信托受益人。根据信托法规定,设立信托时,农民将集体土地承包经营权让渡给信托公司,由信托公司依据信托合同文件进行管理、运营、处置,信托受益权可以转让。设立信托的农民可以受聘成为农业企业的雇员,也可以只领取信托利益,从事其他经营或就业活动,所以农民可以从土地中解放出来。

横向比较,土地承包权信托模式和土地互换、土地出租、土地入股等其他流转模式相比有以下优势:

第一,有利于将分散的土地承包权集中起来,在不改变土地用途的情况下,通过引入专业农业企业,发展规模农业、现代农业。

第二,和入股模式相比,信托模式更灵活,易于操作。通过引入信托模式,将集体土地承包权的处置权和收益权进行分离,将土地的处置权集中于信托公司然后出租给专业农业公司,从决策机制和效率上更有利于规模化运作。

第三,土地流转信托将土地承包权从农民家庭财产中分离出来,农民也可以从单户种植中解脱出来,农民可以选择到农业企业务农或从事其他行业,有更大的选择权。这种对农民土地依赖问题的解决,可以在一定程度上促进目前我国城乡二元化问题的解决。

第四,通过引入信托模式,可以将那些因各种原因被抛荒的农民土地集中起来开发利用,既提高了社会效率,也提高了农民土地财产权收益。

第五,通过信托模式运作,可以充分利用信托的融资能力和融资功能,为规模农业和现代农业的发展提供有力的融资支持。

:那么土地流转信托中应该注意什么问题?

许海波:最主要的是两个问题。首先是农业市场化的瓶颈问题。一方面,土地流转信托的优势在于可以利用信托制度,很灵活地将农民手上的土地经营权集合起来。但要信托公司持续推动发展,则需要农业企业能够发展规模农业和现代农业,提高农村的劳动生产率,从而在满足农民信托利益需求的同时,满足信托公司和农业企业的盈利需求。因此土地流转信托能否持续良好地运转,取决于农业企业对成片耕地的运营以及对农民受益人的利益分配。这也是大规模推广土地流转信托的关键。另一方面,土地信托模式在创新集体土地流转的同时,也会带来新的社会问题,需要相应的配套政策跟进。此外,我国的农业市场化程度非常低,农业产业的职业经理人市场缺失,规模农业、现代农业的发展还面临人才瓶颈。当然反过来,土地流转信托也有利于推进农业市场化、产业化发展,有利于培养农业人才。

另外一个问题是转向房地产开发的问题。以农民土地承包经营权设立的土地流转信托,基于土地的用途管理制度,应当是和商业房地产开发绝缘的,最多是农业企业提出配建部分农业种植的临时用房,可以通过制定配套政策来规范。在规模农业、现代农业难以立竿见影的情况下,土地流转信托是否会违规开发房地产?在现有的框架内,完全可以防止这一点,关键在于监管。对于监管层来说,鉴于农村社会的特殊性以及土地改革利益的政治敏感性,土地流转信托在发展初期应当受到严格的监管,包括信托产品的设计、农业企业对于土地的利用等。而对于集体所有的建设用地,比如因乡村规划调整而腾出来的宅基地,通过设立信托计划将建设用地集合起来,进行房地产开发,只要在当地土地利用总体规划之中,也是可以接受的。对于这个问题,是堵还是疏,应当以农民的利益为重。从土地改革的宗旨来看,盘活农民手里的地,并让他们获得财富,这是改革最主要的出发点。

:那么土地流转信托的风险在哪里?又该如何解决?

许海波:最大的风险主要是在两个方面。其一是农民失地的风险。集体土地使用权的转让,受到土地管理法的严格限制。设立信托后,严格意义上,根据信托法的规定,信托受益权作为一项财产权利,是可以自由转让的,至少目前没有禁止性的法律规定。因此在信托模式下,土地承包权转让将更加容易。在农民培训就业等配套问题还没有解决前,如果城市资本、财务资本或富裕地区的民间资本都参与到信托受益权的流转市场中来,一方面的确可以激活市场,但另一方面,也可能导致很多农民失去土地,引起潜在的政治风险。为避免这一风险,对于土地承包权集合信托而言,信托受益权的流转问题,要审慎对待。在推广土地流转信托初期,宜从监管层面加以适当的限制。一旦建立农村土地交易市场,对于土地承包权或信托受益权的挂牌转让,应当加以适当的限制和疏导。

其二是不能兑付的风险。基于农村的社会综合现状,契约精神还是一个启蒙状态。在农业企业经营不善导致无法兑付的情况下,信托公司是否要承担刚性兑付的?如果农民没有得到土地信托利益的分配,就意味着大部分农民丧失了主要的生活来源,对农民而言,估计是难以接受的。这和以理财、投融资为目的以及增加4.81%。的商业信托以及以传承为目的的民事信托相比,情况完全不同。如何应对这一兑付风险?仅仅靠信托合同来解决,可能并不能排除相应的风险。因此控制兑付的风险,从国家的角度,需要尽快引入农业()制度;从信托公司的角度,则需要有能力对农业企业进行适当的投后管理,包括建立必要的兑付保障基金。基本地租要保障,浮动地租靠市场,按照合同来约束,这可能是比较理想的状况。

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